何丹

新冠肺炎疫情給人類的生命和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨大的損失。在全球抗擊疫情過(guò)程中出現(xiàn)的合作困境反映了全球化以來(lái)全球治理赤字日益增長(zhǎng)、任何一個(gè)領(lǐng)域的治理迄今都未取得實(shí)質(zhì)性突破與可持續(xù)進(jìn)展的尷尬境地。這凸顯了加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理體系建設(shè)的緊迫性。人類衛(wèi)生健康共同體理念是習(xí)近平在全球抗擊新冠疫情過(guò)程中提出的重大倡議，契合了各國(guó)通過(guò)合作應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要，旨在更好地預(yù)防和應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題、維護(hù)人類的基本價(jià)值——生命健康。人類衛(wèi)生健康共同體理念作為人類命運(yùn)共同體思想在全球衛(wèi)生治理層面的具體體現(xiàn)，為全球衛(wèi)生治理提供了中國(guó)方案，為進(jìn)一步完善全球衛(wèi)生治理體系指明了方向。

一、全球衛(wèi)生治理體系及其不足

在全球化時(shí)代，各國(guó)之間相互依賴使得人類面臨更多共同的公共衛(wèi)生威脅，但也給各國(guó)合力應(yīng)對(duì)威脅帶來(lái)契機(jī)，全球衛(wèi)生治理的必要性凸顯。全球衛(wèi)生治理主要通過(guò)一定的基本規(guī)范與機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家、國(guó)際組織和其他非國(guó)家行為體之間相互協(xié)調(diào)與合作，來(lái)解決全球衛(wèi)生健康問(wèn)題，維護(hù)人類共同的衛(wèi)生健康。

（一）全球衛(wèi)生治理的基本規(guī)范及其不足

全球治理作為解決全球問(wèn)題的重要手段，其最佳路徑是法治化。國(guó)際衛(wèi)生法作為全球衛(wèi)生治理的基本規(guī)范，在狹義上主要包括以下兩類：一是《世界衛(wèi)生組織組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》等具有約束力的條約規(guī)范，二是與之相關(guān)的軟法規(guī)范。

1.條約規(guī)范

1946年7月，參加國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議的61個(gè)國(guó)家代表簽署了被稱為“世界衛(wèi)生大憲章”的《世界衛(wèi)生組織組織法》（ConstitutionoftheWorldHealthOrganization，以下簡(jiǎn)稱《組織法》）?！督M織法》序言指出：“各民族之健康為獲致和平與安全之基本，須賴個(gè)人間與國(guó)家間之通力合作。任何國(guó)家促進(jìn)及保護(hù)健康之成就，全人類實(shí)利賴之?！边@不僅強(qiáng)調(diào)了衛(wèi)生健康的重要性，還確定了以《組織法》為章程成立的世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱“世衛(wèi)組織”）遵循國(guó)際合作原則履行職能。《組織法》也為會(huì)員國(guó)規(guī)定了繳納會(huì)費(fèi)和常規(guī)性通報(bào)等合作義務(wù)，后者主要包括常年通報(bào)義務(wù)、實(shí)施通報(bào)義務(wù)、頒布法律的通報(bào)義務(wù)、匯編報(bào)告義務(wù)、額外通報(bào)義務(wù)。

在世衛(wèi)組織主持下，2005年第五十八屆世界衛(wèi)生大會(huì)修訂并通過(guò)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），規(guī)定了世衛(wèi)組織與會(huì)員國(guó)之間的具體合作方式，旨在“針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)、同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施。”根據(jù)《條例》，會(huì)員國(guó)承擔(dān)的主要法律義務(wù)是通報(bào)義務(wù)，其不僅有義務(wù)向世衛(wèi)組織通報(bào)特定名稱的疾病，且有義務(wù)通報(bào)“對(duì)人類構(gòu)成或可能構(gòu)成嚴(yán)重危害的任何疾病或病癥，無(wú)論其病因或來(lái)源如何”，《條例》將這些疾病或病癥定義為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PublicHealthEmergencyofInternationalConcern，以下簡(jiǎn)稱“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”）。

會(huì)員國(guó)除了履行通報(bào)等義務(wù)從而盡最大可能對(duì)世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供支持外，也有相互合作的法律義務(wù)，如在對(duì)《條例》所涉的事件進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估并采取應(yīng)對(duì)措施方面相互合作，提供技術(shù)合作和后勤支持或給予方便，特別在發(fā)展、加強(qiáng)和維持本條例所要求的公共衛(wèi)生能力方面相互合作等。

2.軟法規(guī)范

國(guó)際衛(wèi)生健康問(wèn)題的快速反應(yīng)性使得條約規(guī)范難以在衛(wèi)生健康技術(shù)層面保持更新，需要通過(guò)較為靈活的軟法作為補(bǔ)充。大量軟法規(guī)范也成為國(guó)際衛(wèi)生法律體系主要特征之一。這些軟法作為硬法的補(bǔ)充，通常能夠更容易、更快形成，也能夠通過(guò)靈活方式動(dòng)員國(guó)家的同意和承諾，在那些高度技術(shù)化的領(lǐng)域甚至可形成硬法的基礎(chǔ)。

衛(wèi)生法中的軟法主要包括世衛(wèi)組織與聯(lián)合國(guó)制定的決議、建議等。自成立以來(lái)，世衛(wèi)組織根據(jù)《組織法》第二十三條的建議權(quán)頒布了大量包括控制傳染病、醫(yī)藥、制定環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等方面的決議、建議等，形成了一個(gè)龐大的軟法體系。例如，世衛(wèi)組織試圖促使國(guó)家基于理性的流行病學(xué)原則作出決策，制定了大量促進(jìn)國(guó)際合作的軟法決議來(lái)應(yīng)對(duì)和根除雅司病、天花、瘧疾、艾滋病等疾病。新冠疫情暴發(fā)后，第七十三屆世界衛(wèi)生大會(huì)于2020年5月19日通過(guò)關(guān)于“應(yīng)對(duì)新冠疫情”的決議，第七十四屆世界衛(wèi)生大會(huì)于2021年5月31日通過(guò)關(guān)于“加強(qiáng)世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件防范和應(yīng)對(duì)”的決議，均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)多邊合作，充分發(fā)揮世衛(wèi)組織的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)作用，共同應(yīng)對(duì)新冠疫情威脅。

安理會(huì)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)作為推動(dòng)國(guó)際衛(wèi)生合作的主要政治性議事平臺(tái)，非常重視全球衛(wèi)生危機(jī)給國(guó)際安全帶來(lái)的潛在威脅，也通過(guò)了大量與衛(wèi)生健康相關(guān)的決議。例如，非洲“埃博拉事件”發(fā)生后，安理會(huì)于2014年4月通過(guò)決議及時(shí)指出利比里亞、塞拉利昂和幾內(nèi)亞的埃博拉病毒“威脅國(guó)際和平與穩(wěn)定”，對(duì)幫助非洲國(guó)家有效應(yīng)對(duì)埃博拉疫情起到關(guān)鍵作用。新冠疫情暴發(fā)后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2020年4月2日通過(guò)關(guān)于“全球團(tuán)結(jié)抗擊2019冠狀病毒”的第74/270號(hào)決議，于2020年4月20日通過(guò)關(guān)于“開(kāi)展國(guó)際合作，確保全球獲得應(yīng)對(duì)新冠疫情的藥品、疫苗及醫(yī)療設(shè)備”的第74/274號(hào)決議，強(qiáng)調(diào)“必須在團(tuán)結(jié)一致、重振多邊合作的基礎(chǔ)上”提出一項(xiàng)應(yīng)對(duì)新冠疫情的全球?qū)Σ撸瑸槿驁F(tuán)結(jié)抗疫提供了政治動(dòng)力。

無(wú)論是條約規(guī)范，還是國(guó)際衛(wèi)生法中的大量軟法，均表明要推進(jìn)全球衛(wèi)生治理，包括世衛(wèi)組織與國(guó)家在內(nèi)的各種行為體必須進(jìn)行合作。

3.基本規(guī)范主要不足

就條約規(guī)范而言，其主要不足首先體現(xiàn)在《組織法》中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較少，《條例》的具體規(guī)定多為倡議性，賦予會(huì)員國(guó)的自由裁量權(quán)過(guò)大。例如，《條例》中關(guān)于合作與援助的國(guó)際義務(wù)規(guī)定較為籠統(tǒng)模糊，如遇全球公共衛(wèi)生危機(jī)，會(huì)員國(guó)可以利用其自由裁量權(quán)選擇性履行國(guó)際合作義務(wù)，這很可能導(dǎo)致會(huì)員國(guó)將自身利益凌駕于人類共同的衛(wèi)生健康利益之上。其次，《條例》缺乏對(duì)國(guó)家違反義務(wù)行為的制裁手段。世衛(wèi)組織審查委員會(huì)、高級(jí)別獨(dú)立專家小組曾就《條例》實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，指出《條例》面臨的最大挑戰(zhàn)和結(jié)構(gòu)性

缺陷在于實(shí)施困難、缺乏可執(zhí)行的制裁。再次，《條約》還缺乏促進(jìn)疫苗研發(fā)、生產(chǎn)和分配國(guó)際合作的相關(guān)規(guī)定。有效的疫苗對(duì)預(yù)防和控制傳染病至關(guān)重要，尤其是要應(yīng)對(duì)新的未知疾病，必須通過(guò)國(guó)際合作取得疫苗研發(fā)科學(xué)突破，進(jìn)行臨床試驗(yàn)、全球生產(chǎn)分配，才能實(shí)現(xiàn)疫苗的公平可及。最后，《條約》也未包含公共衛(wèi)生能力建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)和策略，沒(méi)有為世衛(wèi)組織幫助締約國(guó)分配任何資金，無(wú)論在技術(shù)上還是資金上都無(wú)法為那些能力薄弱的國(guó)家提供足夠的支持。以上不足使得條約規(guī)范在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用較為有限。

就軟法規(guī)范而言，雖然軟法便于形成和修改，易于與科學(xué)認(rèn)識(shí)保持同步，在一定程度上促進(jìn)了國(guó)際立法和習(xí)慣國(guó)際法的形成。但是軟法僅僅靠會(huì)員國(guó)自愿遵守，在全球衛(wèi)生治理實(shí)踐中并未比有約束力的硬法發(fā)揮更加有效的作用，已成為掣肘全球衛(wèi)生治理的困境之一。人們通常并不傾向于將那些依賴于軟法規(guī)范的國(guó)際組織，如世衛(wèi)組織，視為權(quán)威的國(guó)際行為體。

（二）全球衛(wèi)生治理的基本機(jī)制及其不足

在實(shí)踐中，全球衛(wèi)生治理逐漸形成以世衛(wèi)組織為核心、其他涉衛(wèi)生事務(wù)機(jī)構(gòu)為輔助的多層次國(guó)際合作機(jī)制。涉衛(wèi)輔助機(jī)構(gòu)主要包括世界貿(mào)易組織、世界銀行、二十國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、亞投行等國(guó)際組織，以及其他非國(guó)家行為體。

1.世衛(wèi)組織

世衛(wèi)組織的定位主要是領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)國(guó)際衛(wèi)生合作，其職責(zé)不僅包括控制全球傳染病、設(shè)置世界衛(wèi)生議程，還享有在全球衛(wèi)生治理中獨(dú)特的規(guī)則制定權(quán)。自世衛(wèi)組織正式成立以來(lái)，國(guó)際衛(wèi)生合作呈現(xiàn)出全球化和機(jī)制化的特點(diǎn)。

成立七十余年來(lái)，世衛(wèi)組織在預(yù)防和控制天花、雅司病、瘧疾、肺結(jié)核等疾病中發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了國(guó)際衛(wèi)生合作。世衛(wèi)組織早期最主要成就之一就是從1967年到1980年經(jīng)過(guò)十余年的努力，在世界范圍內(nèi)根除了天花。為履行控制傳染病職責(zé)，世衛(wèi)組織最重要的具體職權(quán)就是確認(rèn)和宣布突發(fā)公共衛(wèi)生事件。世衛(wèi)組織總干事根據(jù)收到的信息，特別是從本國(guó)領(lǐng)土上正發(fā)生事件的會(huì)員國(guó)收到的信息，按照《條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序確認(rèn)該事件是否構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此外，世衛(wèi)組織還承擔(dān)了針對(duì)會(huì)員國(guó)提出臨時(shí)建議并發(fā)布長(zhǎng)期建議、幫助會(huì)員國(guó)加強(qiáng)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力和防范能力、與其它政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)積極協(xié)調(diào)等具體合作義務(wù)。

在議程設(shè)置方面，世衛(wèi)組織在1977年基于普遍初級(jí)醫(yī)療（universalprimarycare）提出“人人享有健康”（healthforall）的全球衛(wèi)生治理目標(biāo)，將健康作為一項(xiàng)發(fā)展事業(yè)，聚焦基礎(chǔ)醫(yī)療、營(yíng)養(yǎng)、飲水、科普等初級(jí)醫(yī)療保健問(wèn)題。該目標(biāo)的初衷是為改善世界衛(wèi)生資源分布不均衡而提出，雖然受到發(fā)達(dá)國(guó)家的質(zhì)疑，但得到中國(guó)、坦桑尼亞、委內(nèi)瑞拉等發(fā)展中國(guó)家的響應(yīng)，這些國(guó)家將當(dāng)?shù)匦枰臀鞣絺鹘y(tǒng)結(jié)合，為大部分人口提供了基礎(chǔ)但覆蓋面較廣的初級(jí)醫(yī)療保健。

在規(guī)則制定方面，世衛(wèi)組織一直以專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為自身特色，除了基于《組織法》第十九條的立法權(quán)制定《煙草控制框架公約》、第二十一條通過(guò)規(guī)章的權(quán)利通過(guò)《條例》《國(guó)際疾病分類法》外，很少利用有約束力的國(guó)際法對(duì)全球公共衛(wèi)生事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，國(guó)際衛(wèi)生法律規(guī)范體系主要由數(shù)量龐大的軟法組成。

2.涉衛(wèi)輔助機(jī)構(gòu)

以世衛(wèi)組織為核心，其他涉衛(wèi)機(jī)構(gòu)也在不同層面上影響著全球衛(wèi)生治理。作為聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)之一，世界銀行是全球衛(wèi)生治理的主要資金渠道，依托發(fā)展援助積極投身全球衛(wèi)生治理，現(xiàn)已成為全球衛(wèi)生治理的主要參與者之一。例如新冠疫情暴發(fā)后世界銀行于2020年3月宣布提供120億美元支持會(huì)員國(guó)加強(qiáng)公共衛(wèi)生防范體系建設(shè)，并隨后將救助資金規(guī)模提高至140億美元。此外，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員署等機(jī)構(gòu)也為促進(jìn)聯(lián)合國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開(kāi)展各項(xiàng)行動(dòng)發(fā)揮了重要作用。

世界貿(mào)易組織并未直接規(guī)制健康問(wèn)題，也無(wú)法像世界銀行那樣為涉衛(wèi)項(xiàng)目提供資金支持，但在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，國(guó)際貿(mào)易政策愈發(fā)與人類衛(wèi)生健康息息相關(guān)。1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定和1993年服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定均將保護(hù)人類生命健康作為世界貿(mào)易組織會(huì)員國(guó)的基本權(quán)利和義務(wù)之一，認(rèn)可了為保護(hù)公共健康的權(quán)益可限制自由貿(mào)易。世界貿(mào)易組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制也促成了一些涉衛(wèi)爭(zhēng)端的妥善解決。爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)條款的解釋、《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》等法律文件的形成等使得世界貿(mào)易組織在國(guó)際衛(wèi)生合作中不可或缺。

同時(shí)，二十國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、亞投行等國(guó)際組織正成為推進(jìn)全球衛(wèi)生治理的重要力量。例如，二十國(guó)集團(tuán)成員匯聚了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，它利用自身靈活性和包容性的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，在議程設(shè)置、多邊融資機(jī)制建設(shè)以及影響相關(guān)多邊機(jī)制等方面促進(jìn)了全球衛(wèi)生治理，實(shí)現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理從“西方獨(dú)治””向“西方和非西方共治”的轉(zhuǎn)變。新冠疫情暴發(fā)后，二十國(guó)集團(tuán)分別于2020年3月和11月成功召開(kāi)應(yīng)對(duì)新冠疫情特別峰會(huì)和利雅得峰會(huì)，就推動(dòng)全球團(tuán)結(jié)抗疫、助力世界經(jīng)濟(jì)恢復(fù)達(dá)成許多重要共識(shí)。

除以上正式的多邊國(guó)際機(jī)制外，非政府組織、基金會(huì)、公私伙伴關(guān)系（public-private-partnership）、跨國(guó)公司等非國(guó)家行為體在全球衛(wèi)生治理中影響力不斷擴(kuò)大。其作用主要集中在提供資金支持、促進(jìn)國(guó)家間合作、營(yíng)造國(guó)際社會(huì)積極合作的輿論環(huán)境、促進(jìn)全球公共衛(wèi)生立法和監(jiān)督等方面，世衛(wèi)組織也非常重視與其進(jìn)行合作。例如，蓋茨基金會(huì)自2000年成立以來(lái)與世衛(wèi)組織合作，致力于共同抗擊結(jié)核病、艾滋病等，成為最重要的疫病經(jīng)費(fèi)提供者。

3.基本機(jī)制主要不足

雖然以世衛(wèi)組織為核心的全球衛(wèi)生治理機(jī)制已基本形成，但是世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中通常無(wú)法真正承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)角色。究其原因，首先，世衛(wèi)組織長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)不足，無(wú)法自主調(diào)配醫(yī)療資源。世衛(wèi)組織的資金主要來(lái)自兩方面，即常規(guī)評(píng)定會(huì)費(fèi)（根據(jù)會(huì)員國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和人口規(guī)模計(jì)算）和會(huì)員國(guó)自愿捐助。自20世紀(jì)80年代起，世衛(wèi)組織常規(guī)評(píng)定會(huì)費(fèi)就因?yàn)闀?huì)員國(guó)執(zhí)意堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)預(yù)算零增長(zhǎng)而受到嚴(yán)格限制，自1993年以后從未增長(zhǎng)。而會(huì)員國(guó)自愿捐助一般是用于特定項(xiàng)目的“預(yù)算外資金”，基本不受世衛(wèi)組織秘書處控制。所以世衛(wèi)組織通常僅能提供咨詢等服務(wù)，無(wú)法提供經(jīng)濟(jì)援助或自主調(diào)配醫(yī)療資源。

其次，世衛(wèi)組織受到政治問(wèn)題束縛，有效合作往往難以推進(jìn)。就定位而言，世衛(wèi)組織相對(duì)于會(huì)員國(guó)只處于從屬（subservient）地位，只有在會(huì)員國(guó)需要幫助時(shí)才提供支持。但世衛(wèi)組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)本身未充分考慮到國(guó)際政治合作對(duì)其充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用的關(guān)鍵性，在現(xiàn)實(shí)中通常對(duì)國(guó)家主權(quán)等比較敏感的政治問(wèn)題持回避態(tài)度。實(shí)際上，世衛(wèi)組織自成立之日起就像其他國(guó)際組織一樣，深受政治化問(wèn)題困擾。在全球化時(shí)代，別國(guó)面臨的公共衛(wèi)生威脅也可能成為本國(guó)的挑戰(zhàn)，全球公共衛(wèi)生安全很難排除政治因素的影響。如果沒(méi)有有效的國(guó)際政治合作，很難形成合力應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)人類衛(wèi)生健康進(jìn)步，所以世衛(wèi)組織在很大程度上依賴于國(guó)家的政治支持。而上述世衛(wèi)組織經(jīng)費(fèi)對(duì)于會(huì)員國(guó)的依賴也說(shuō)明政治因素?zé)o法回避。

最后，世衛(wèi)組織采取局限的醫(yī)療技術(shù)路徑（medical-technicalapproach），無(wú)法應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生問(wèn)題的復(fù)雜性。世衛(wèi)組織傾向于將公共衛(wèi)生問(wèn)題僅僅視為醫(yī)療技術(shù)問(wèn)題，這很大程度上歸咎于世衛(wèi)組織由醫(yī)學(xué)專業(yè)人員主導(dǎo)的保守組織文化。醫(yī)療技術(shù)路徑無(wú)需國(guó)際法，僅僅要求利用醫(yī)療技術(shù)資源或在國(guó)家地方層面直接解決問(wèn)題。即便是采取法律路徑，世衛(wèi)組織更傾向于使用軟法手段，聲稱建議比有約束力的規(guī)則更有利于達(dá)到衛(wèi)生

健康目標(biāo)，寄希望于國(guó)際社會(huì)遵從其專業(yè)建議。但各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)需求不同，在現(xiàn)實(shí)中使得軟法的實(shí)施效果大打折扣。世衛(wèi)組織也因輕視國(guó)際法而飽受批評(píng)。由于公共衛(wèi)生問(wèn)題通常受到貧困、教育、環(huán)境等諸多因素疊加影響，醫(yī)療技術(shù)路徑顯然低估了全球公共衛(wèi)生問(wèn)題的復(fù)雜性，無(wú)法利用法律等工具協(xié)調(diào)整合各方力量，以“求各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)”（theattainmentbyallpeoplesofthehighestpossiblelevelofhealth）。

同時(shí)，涉衛(wèi)機(jī)構(gòu)的激增并不能有效促進(jìn)全球衛(wèi)生治理，反而使這一領(lǐng)域出現(xiàn)混亂。其他涉衛(wèi)輔助機(jī)構(gòu)與世衛(wèi)組織在功能上有一定重疊性，不僅造成人員和物資的浪費(fèi)，也弱化了世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，影響了全球衛(wèi)生治理效能。例如，一些行為體具有經(jīng)濟(jì)治理優(yōu)勢(shì)，使得經(jīng)費(fèi)不足的世衛(wèi)組織地位受到?jīng)_擊，甚至從全球衛(wèi)生治理的核心地位跌落。有不少學(xué)者認(rèn)為世界貿(mào)易組織、世界銀行開(kāi)始在全球衛(wèi)生治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。面對(duì)全球衛(wèi)生治理中的“開(kāi)源混亂”（open-sourceanarchy）問(wèn)題，國(guó)家和非國(guó)家行為體都拒絕限制其行動(dòng)自由的政府改革，各個(gè)行為體各行其是、相互之間缺乏溝通加劇了全球衛(wèi)生治理的“碎片化”問(wèn)題。

未來(lái)全球衛(wèi)生治理的有效性將取決于世衛(wèi)組織能否通過(guò)增加經(jīng)費(fèi)支持、促進(jìn)國(guó)際政治合作、突破醫(yī)療技術(shù)局限等途徑真正發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，同時(shí)也有賴于其他涉衛(wèi)輔助機(jī)構(gòu)的有序配合，從而實(shí)現(xiàn)各種涉衛(wèi)機(jī)構(gòu)之間的有效互動(dòng)。

二、應(yīng)對(duì)新冠疫情暴露全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)

世紀(jì)罕見(jiàn)的新冠疫情是對(duì)全球衛(wèi)生治理體系的一次集中檢驗(yàn)，再次暴露了全球衛(wèi)生治理體系存在的不足。疫情并沒(méi)有使各國(guó)團(tuán)結(jié)起來(lái)、擰成一股繩共同應(yīng)對(duì)病毒，反而轉(zhuǎn)向了孤立主義、歧視性攻擊和政治博弈等。這主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）部分發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕履行國(guó)際合作義務(wù)

很多發(fā)達(dá)國(guó)家利用《條例》對(duì)國(guó)際合作具體義務(wù)規(guī)定較為模糊、賦予會(huì)員國(guó)自由裁量權(quán)過(guò)大的缺陷，近年來(lái)并未嚴(yán)格履行締約國(guó)進(jìn)行相互合作以發(fā)展、加強(qiáng)和維持公共衛(wèi)生能力的義務(wù)。全球公共衛(wèi)生籌資報(bào)告顯示，在過(guò)去的五年里，全球用于公共衛(wèi)生援助方面資金的年平均增長(zhǎng)率為-0.3%，很多傳統(tǒng)發(fā)達(dá)援助體都減少了在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入規(guī)模，尤其是用于公共衛(wèi)生能力建設(shè)的援助嚴(yán)重不足。雖然公共衛(wèi)生能力建設(shè)對(duì)提高落后國(guó)家整體衛(wèi)生水平效果顯著，但它相比針對(duì)特定疾病的援助來(lái)說(shuō)，見(jiàn)效周期長(zhǎng)且成效較難衡量，非國(guó)家行為體一般不愿為此提供資金支持，國(guó)家行為體的支持也出現(xiàn)下滑。國(guó)家之間在建設(shè)公共衛(wèi)生能力中的不團(tuán)結(jié)直接導(dǎo)致一些國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情的不力。

美國(guó)等部分國(guó)家甚至采取民族主義政策，在全球團(tuán)結(jié)抗疫關(guān)鍵時(shí)刻阻礙國(guó)際合作，破壞全球衛(wèi)生治理。特朗普政府指責(zé)世衛(wèi)組織對(duì)疫情負(fù)有責(zé)任，質(zhì)疑、挑戰(zhàn)世衛(wèi)組織權(quán)威，于2020年4月暫停向世衛(wèi)組織繳納自愿捐助部分費(fèi)用，并于同年7月宣布美國(guó)將退出世衛(wèi)組織。特朗普政府還出于政治目的，以“中國(guó)隱瞞疫情”等為由，“甩鍋”諉過(guò)于中國(guó)，推脫其國(guó)內(nèi)防控疫情不力的責(zé)任。在世衛(wèi)組織2021年3月30日公布的中國(guó)—世衛(wèi)組織聯(lián)合溯源研究報(bào)告得出“實(shí)驗(yàn)室泄漏極不可能”的結(jié)論后，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室于2021年10月發(fā)布了新冠疫情病毒溯源問(wèn)題解密版報(bào)告，大搞針對(duì)武漢實(shí)驗(yàn)室的有罪推定式調(diào)查，把政治操弄凌駕于科學(xué)研究之上。美國(guó)違背國(guó)際合作義務(wù)、逃避全球衛(wèi)生治理責(zé)任的做法使其國(guó)際聲譽(yù)大打折扣，讓世衛(wèi)組織工作陷入癱瘓，嚴(yán)重阻礙國(guó)際抗疫合作進(jìn)程。

（二）世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)疫情機(jī)制有效性不足

雖然世衛(wèi)組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)出臺(tái)新冠疫情戰(zhàn)略防范和應(yīng)對(duì)計(jì)劃、啟動(dòng)疫情合作伙伴平臺(tái)、建立國(guó)際專家網(wǎng)絡(luò)、開(kāi)設(shè)應(yīng)對(duì)疫情課程等，在全球抗疫中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。但是新冠疫情在短時(shí)間內(nèi)演變?yōu)槿虼罅餍?，說(shuō)明世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)疫情機(jī)制的有效性仍存在不足。一是世衛(wèi)組織缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的資源保障。雖然專家經(jīng)常建議保障世衛(wèi)組織資金以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)功能，但卻很難落實(shí)。盡管新冠疫情已成為最大的全球公共衛(wèi)生事件，世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)新冠疫情的資金仍然非常有限，所需資源嚴(yán)重不足。截至2020年2月，世衛(wèi)組織仍有超過(guò)70%的資金缺口。為此，世衛(wèi)組織啟動(dòng)了“戰(zhàn)略準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)方案”為全球抗疫籌集資金，但是截至2021年9月，世衛(wèi)組織仍未完成募捐目標(biāo)。

二是世衛(wèi)組織缺乏足夠的政治支持。2020年1月30日，世衛(wèi)組織在宣布此次疫情構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，強(qiáng)調(diào)不建議實(shí)施旅行和貿(mào)易限制，但是世界上很少有國(guó)家遵守世衛(wèi)組織的臨時(shí)建議。該決定宣布一周之后，至少三分之二的會(huì)員國(guó)沒(méi)有按規(guī)定向世衛(wèi)組織通報(bào)其額外衛(wèi)生措施及依據(jù)。[1]2020年2月13日，來(lái)自全球的16位衛(wèi)生法學(xué)家在《柳葉刀》（TheLancet）雜志聯(lián)合撰文，認(rèn)為在新冠疫情期間對(duì)中國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的國(guó)家公然違反《條例》相關(guān)規(guī)定。這表面上是由于世衛(wèi)組織的臨時(shí)建議不具法律約束力，實(shí)際上卻源自國(guó)家對(duì)其政治支持的下降。三是世衛(wèi)組織在現(xiàn)有醫(yī)療技術(shù)路徑的局限下缺乏統(tǒng)一的公共衛(wèi)生報(bào)告機(jī)制。雖然《條例》規(guī)定國(guó)家有向世衛(wèi)組織報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律義務(wù)，但目前尚無(wú)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生報(bào)告機(jī)制。也就是說(shuō)，世衛(wèi)組織現(xiàn)有的公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)體系缺乏一個(gè)全球性數(shù)據(jù)框架，以促進(jìn)疫情期間各國(guó)高效快速共享信息。

（三）全球公共衛(wèi)生資源不平衡

此次疫情進(jìn)一步暴露了全球衛(wèi)生治理體系中國(guó)家公共衛(wèi)生能力的不足，尤其是發(fā)展中國(guó)家的公共衛(wèi)生能力長(zhǎng)期處于薄弱狀態(tài)。在新冠疫情暴發(fā)前夕，世衛(wèi)組織評(píng)估國(guó)家公共衛(wèi)生能力的外部聯(lián)合評(píng)估（JointExternalEvaluation）項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)幾乎所有國(guó)家，特別是低收入國(guó)家在全球衛(wèi)生安全領(lǐng)域投資嚴(yán)重不足。根據(jù)《條約》締約國(guó)年度履約報(bào)告的自我評(píng)估，截至2021年10月28日，非洲區(qū)域公共衛(wèi)生能力平均值遠(yuǎn)未達(dá)到法定水平，僅為《條例》所規(guī)定的49%。

在疫情期間出現(xiàn)嚴(yán)重的疫苗分配南北不均問(wèn)題，這是《條例》中缺乏疫苗研發(fā)、生產(chǎn)、分配的國(guó)際合作規(guī)定所導(dǎo)致的必然結(jié)果。早在疫苗生產(chǎn)瓶頸期，發(fā)達(dá)國(guó)家就通過(guò)優(yōu)先購(gòu)買協(xié)議搶購(gòu)了大部分優(yōu)質(zhì)疫苗，使中低收入國(guó)家無(wú)法獲取所需疫苗。根據(jù)世衛(wèi)組織2022年2月3日發(fā)布的公告，非洲新冠疫苗資金缺口估計(jì)達(dá)12.9億美元，非洲12億人口中僅有11%完全接種了疫苗。這與世衛(wèi)組織規(guī)定的到2022年中實(shí)現(xiàn)世界人口70%接種疫苗的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心數(shù)據(jù)顯示，2021年3月至9月，美國(guó)浪費(fèi)了至少1510萬(wàn)劑新冠疫苗。英國(guó)人口約6700萬(wàn)，英國(guó)政府截至2021年6月已經(jīng)預(yù)訂超過(guò)5億劑新冠疫苗，國(guó)內(nèi)完成接種以后仍將有大量富余疫苗。“疫苗鴻溝”已成為當(dāng)前戰(zhàn)勝疫情的最大阻礙，應(yīng)通過(guò)改革國(guó)際衛(wèi)生法來(lái)團(tuán)結(jié)國(guó)家和非國(guó)家行為體，明確規(guī)定疫苗研發(fā)、生產(chǎn)和分配各環(huán)節(jié)的國(guó)際合作義務(wù)，讓疫苗真正成為各國(guó)人民用得上、用得起的公共產(chǎn)品。

全球衛(wèi)生治理之所以面臨以上挑戰(zhàn)，在很大程度上是因?yàn)楝F(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體系受國(guó)家中心主義左右，這既表現(xiàn)在規(guī)范上，也表現(xiàn)在機(jī)制上。就基本規(guī)范而言，現(xiàn)行國(guó)際法是建立在主權(quán)國(guó)家同意基礎(chǔ)上、不同于國(guó)內(nèi)法的法律體系，主要靠國(guó)家自愿遵守，并沒(méi)有制定和執(zhí)行法律的超國(guó)家權(quán)威（supranationalauthority）。相關(guān)衛(wèi)生條約規(guī)范是由國(guó)家同意而制定的法律規(guī)則，由于國(guó)家不愿制定有約束力的國(guó)際法來(lái)限制其行動(dòng)自由，故條約內(nèi)容通常只規(guī)定有限的法律義務(wù)、缺乏全面有效的監(jiān)督制裁手段。雖然《條例》本身具有法律約束力，但缺乏對(duì)違法行為的監(jiān)督和制裁手段的規(guī)定。除《條例》外，世衛(wèi)組織發(fā)布的大量法律文件最多只能算是軟法文件，對(duì)國(guó)家并無(wú)法律約束力。

就基本機(jī)制而言，國(guó)家仍是全球衛(wèi)生治理機(jī)制中的最初決策者，但面對(duì)傳染病威脅，國(guó)家傾向于采取保護(hù)本國(guó)國(guó)民的防御性措施，與全球衛(wèi)生治理的初衷相背離。尤其是部分發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的意識(shí)明顯下滑，國(guó)際合作精神缺位，對(duì)本應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的世衛(wèi)組織支持度降低。由于美國(guó)等全球衛(wèi)生傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)在疫情期間逐漸失去全球衛(wèi)生治理主導(dǎo)地位，使得國(guó)際抗疫合作異常艱難、全球衛(wèi)生治理效能低下。

三、以人類衛(wèi)生健康共同體理念完善全球衛(wèi)生治理體系

新冠疫情的暴發(fā)和蔓延再次說(shuō)明狹隘的國(guó)家中心主義無(wú)法有效應(yīng)對(duì)人類共同面臨的公共衛(wèi)生問(wèn)題。人類衛(wèi)生健康共同體理念是習(xí)近平在全球抗擊疫情過(guò)程中提出的重大倡議，契合了各國(guó)通過(guò)合作應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要，旨在更好地預(yù)防和應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，維護(hù)人類的基本價(jià)值——生命健康。新冠疫情以一種特殊的形式告誡世人，地球是一個(gè)整體，人類社會(huì)是一個(gè)一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體，在疫情面前沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身、置身事外。只有在全球范圍內(nèi)消滅病毒，各國(guó)人民的健康和安全才能得到更好保障。團(tuán)結(jié)合作是國(guó)際社會(huì)戰(zhàn)勝疫情最有力武器，攜手構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體是國(guó)際社會(huì)唯一的正確選擇。

2020年3月21日，習(xí)近平在致電法國(guó)總統(tǒng)馬克龍時(shí)強(qiáng)調(diào)，“中方愿同法方共同推進(jìn)疫情防控國(guó)際合作，支持聯(lián)合國(guó)及世界衛(wèi)生組織在完善全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮核心作用，打造人類衛(wèi)生健康共同體?！边@是習(xí)近平首次提出“打造人類衛(wèi)生健康共同體”。此后到2022年8月底，習(xí)近平在國(guó)內(nèi)重要涉外場(chǎng)合40余次提及要推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。人類衛(wèi)生健康共同體理念是人類命運(yùn)共同體思想在全球衛(wèi)生治理層面的具體體現(xiàn)，要以人類衛(wèi)生健康共同體理念不斷完善全球衛(wèi)生治理體系，才能有效應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)。

一是要樹(shù)立人類命運(yùn)共同體意識(shí)。人類命運(yùn)共同體理念凝聚國(guó)際社會(huì)普遍共識(shí)，其所倡導(dǎo)的國(guó)際秩序觀、正確義利觀等理念對(duì)全球衛(wèi)生治理有指導(dǎo)性意義，這就要求各國(guó)必須首先樹(shù)立人類命運(yùn)共同體的整體意識(shí)，形成全球團(tuán)結(jié)合作應(yīng)對(duì)危機(jī)的集體認(rèn)知。人類文明史是一部同疾病和災(zāi)難的斗爭(zhēng)史，一次次團(tuán)結(jié)合作讓人類合力戰(zhàn)勝疫情。在全球化的沖擊下，各國(guó)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相互依賴使得世界縮小、疾病跨界傳播風(fēng)險(xiǎn)加劇，公共衛(wèi)生能力薄弱國(guó)家對(duì)其他國(guó)家的衛(wèi)生健康造成潛在威脅，世界各國(guó)命運(yùn)與共，落后國(guó)家尤需幫助。類似新冠疫情的突發(fā)公共衛(wèi)生事件既不是第一次，也遠(yuǎn)非最后一次發(fā)生。國(guó)際社會(huì)必須就全球衛(wèi)生治理的道德基礎(chǔ)達(dá)成共識(shí)。人類命運(yùn)共同體意識(shí)正提供了這種道德基礎(chǔ)，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家間有一種在必要時(shí)基于團(tuán)結(jié)提供援助的義務(wù)，與僅僅強(qiáng)調(diào)抵御外部威脅解決衛(wèi)生健康問(wèn)題形成鮮明對(duì)比。各國(guó)應(yīng)認(rèn)識(shí)到所有國(guó)家是一榮俱榮、一損俱損的共同體，認(rèn)識(shí)到全球而不僅僅是國(guó)家衛(wèi)生安全的重要性，從而超越狹隘的零和博弈視角，站在全人類高度、為了實(shí)現(xiàn)全人類衛(wèi)生健康福祉而毫無(wú)保留地開(kāi)展國(guó)際合作，共同承擔(dān)應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題的責(zé)任。只有樹(shù)立人類命運(yùn)共同體意識(shí)，才能從根本上破解全球衛(wèi)生治理面臨的資源缺乏與政治合作受阻的困境。

二是要加強(qiáng)大國(guó)協(xié)調(diào)，排除政治干擾。新冠疫情期間的抗疫合作受到了政治因素的嚴(yán)重干擾。美國(guó)作為全球衛(wèi)生傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)卻采取了單邊主義、民族主義政策，嚴(yán)重阻礙國(guó)際合作，破壞全球衛(wèi)生治理進(jìn)程。流行性疾病是人類共同的敵人，衛(wèi)生事項(xiàng)比其他發(fā)展事項(xiàng)更容易凝聚全球合力。因此必須通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作，特別是大國(guó)間的協(xié)調(diào)，來(lái)建立“政治群體免疫”（politicalherdimmunity）。只有以人類命運(yùn)共同體意識(shí)為理念指引，加強(qiáng)大國(guó)合作，排除政治干擾，各國(guó)才能真正形成合力共同維護(hù)人類寶貴的生命健康基本價(jià)值，而非出于政治經(jīng)濟(jì)考量轉(zhuǎn)向孤立、各自為政。

三是要支持世衛(wèi)組織在國(guó)際衛(wèi)生合作中發(fā)揮關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)作用。雖然世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)疫情機(jī)制的有效性仍存在不足，但仍為了推進(jìn)人類健康平等、“人人享有健康”作出了不可替代的重大貢獻(xiàn)。構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體旨在減少甚至是消除不同國(guó)家在公共衛(wèi)生事項(xiàng)上的不平等，與世衛(wèi)組織目標(biāo)高度契合。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮世衛(wèi)組織關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅有利于更好反映發(fā)展中國(guó)家合理訴求、有利于各國(guó)以共商共建共享方式解決衛(wèi)生健康領(lǐng)域的問(wèn)題，還可以依托世界衛(wèi)生大會(huì)的磋商機(jī)制制定符合世界衛(wèi)生狀況的法律制度，以便各國(guó)切實(shí)履行相關(guān)義務(wù)。各國(guó)應(yīng)加大對(duì)世衛(wèi)組織的政治支持和資源投入，避免因資源不足導(dǎo)致世衛(wèi)組織在面臨公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)陷入執(zhí)行困境。要推動(dòng)世衛(wèi)組織完善全球疾病預(yù)防控制體系，更好預(yù)防和應(yīng)對(duì)今后的疫情，特別是要提高監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)、重大疫情救治、應(yīng)急物資儲(chǔ)備和保障、打擊虛假信息、向發(fā)展中國(guó)家提供支持等“五大能力”建設(shè)。世衛(wèi)組織尤其應(yīng)重視和維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家利益，本著發(fā)展中國(guó)家優(yōu)先原則為其提供更多幫助。

四是要幫助發(fā)展中國(guó)家建設(shè)公共衛(wèi)生能力。病毒的跨國(guó)傳播往往是因?yàn)榘l(fā)生國(guó)缺乏相應(yīng)公共衛(wèi)生能力，因此發(fā)生國(guó)是病毒的受害者，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)際社會(huì)幫助。建設(shè)公共衛(wèi)生能力對(duì)提升國(guó)家整體衛(wèi)生健康水平至關(guān)重要，是國(guó)際抗疫的重中之重，也是構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的根本性舉措。要幫助國(guó)際社會(huì)尤其是發(fā)展中國(guó)家提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，向非洲國(guó)家提供更多物資、技術(shù)、人力支持。世衛(wèi)組織還應(yīng)通過(guò)多渠道謀求設(shè)立幫助發(fā)展中國(guó)家建設(shè)公共衛(wèi)生能力的合作資金，為其提供切實(shí)保障。

五是要加強(qiáng)公共衛(wèi)生產(chǎn)品提供。全球衛(wèi)生治理的終極目標(biāo)是為國(guó)際社會(huì)提供更多的公共衛(wèi)生產(chǎn)品。各國(guó)無(wú)論大小強(qiáng)弱，均應(yīng)為人類健康發(fā)展承擔(dān)責(zé)任，大國(guó)更應(yīng)體現(xiàn)提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。加強(qiáng)公共衛(wèi)生產(chǎn)品提供是人類衛(wèi)生健康共同體理念涵蓋的具體舉措，既包括要科學(xué)調(diào)配、相互援助重要醫(yī)療物資，以解決醫(yī)療物資緊缺困難，也包括要用好疫苗這一應(yīng)對(duì)傳染病的重要公共產(chǎn)品，積極落實(shí)全球疫苗合作行動(dòng)倡議，積極推進(jìn)疫苗升級(jí)換代和藥物研發(fā)合作。在此次全球抗擊新冠疫情中，中國(guó)積極為各國(guó)提供醫(yī)療物資援助，發(fā)起新中國(guó)歷史上規(guī)模最大的全球緊急人道行動(dòng)。截至2022年6月，中國(guó)已向120多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供超過(guò)22億劑疫苗，并相繼向20多個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)讓技術(shù)、合作生產(chǎn)疫苗，在海外形成了10億劑的新冠疫苗年產(chǎn)能。截至2022年8月，中方已向非洲27國(guó)提供1.89億劑新冠疫苗，在非洲本地化合作生產(chǎn)年產(chǎn)能達(dá)到約4億劑。

六是要改進(jìn)國(guó)際衛(wèi)生法。構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體也要求國(guó)家和國(guó)際組織遵守更加有效完善的國(guó)際衛(wèi)生法規(guī)范。首先，《條例》作為以國(guó)際合作而非追究責(zé)任為導(dǎo)向的技術(shù)規(guī)范，應(yīng)明確加強(qiáng)國(guó)際合作的具體義務(wù)，夯實(shí)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的法律基礎(chǔ)。例如在《條例》修訂中應(yīng)細(xì)化幫助發(fā)展中國(guó)家提高公共衛(wèi)生能力的相關(guān)規(guī)定。其次，雖然世衛(wèi)組織無(wú)法依靠實(shí)施制裁來(lái)應(yīng)對(duì)會(huì)員國(guó)的違約行為，但卻可采取各種手段促進(jìn)國(guó)家遵約,包括公開(kāi)要求國(guó)家提交不履約的理由、通過(guò)征信制度來(lái)實(shí)施懲治，締約國(guó)之間也可通過(guò)相互監(jiān)督增加履約動(dòng)力、通過(guò)“投訴”損害來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。再次，應(yīng)考慮增加會(huì)員國(guó)評(píng)定會(huì)費(fèi)，將會(huì)費(fèi)繳納與一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，增加拖欠會(huì)費(fèi)的違規(guī)成本，并重新思考其他籌資渠道，為世衛(wèi)組織開(kāi)展工作提供充足資金保障。最后，還可增加關(guān)于生產(chǎn)疫苗的生物醫(yī)學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓獲取問(wèn)題的規(guī)定以促進(jìn)疫苗公平可及，進(jìn)一步細(xì)化《條例》附件1關(guān)于建設(shè)公共衛(wèi)生能力的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、資金規(guī)定等。實(shí)際上，2022年5月27日，第七十五屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)關(guān)于《加強(qiáng)世衛(wèi)組織防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件》（StrengtheningWHOPreparednessforandResponsetoHealthEmergencies）的決定，明確指出關(guān)于《條例》的修訂是一次由會(huì)員國(guó)主導(dǎo)的修訂過(guò)程，將成立“《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》修訂工作組”（WorkingGrouponAmendmentstotheInternationalHealthRegulations(2005),WGIHR）專門負(fù)責(zé)相關(guān)修訂工作。另外，2021年11月世界衛(wèi)生大會(huì)特別會(huì)議還決定開(kāi)始起草“大流行病公約”作為《條例》的補(bǔ)充。這一新的法律框架將為國(guó)家規(guī)定具有約束力的義務(wù)，并以相應(yīng)的遵約機(jī)制、會(huì)員國(guó)定期會(huì)晤機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制等作為支撐?！稐l例》修訂和新公約的起草工作預(yù)計(jì)于2024年第七十七屆世界衛(wèi)生大會(huì)前完成并由大會(huì)審議，這將為全球衛(wèi)生治理提供更可靠的規(guī)范保障。

四、結(jié)語(yǔ)

“任何國(guó)家都無(wú)法僅憑一己之力戰(zhàn)勝病毒?！盵2]全球公共衛(wèi)生安全的相互依賴性使得全球衛(wèi)生治理成為必需。[3]新冠疫情放大了全球衛(wèi)生治理體系中不適應(yīng)、不匹配的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)更加團(tuán)結(jié)，才能有效加以應(yīng)對(duì)。中國(guó)提出的構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體理念超越了狹隘的國(guó)家中心主義，將人類視為一個(gè)有機(jī)整體，堅(jiān)持國(guó)際合作原則，以技術(shù)物資保障、公共衛(wèi)生能力提升等為重要舉措，充分保障了發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利、體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家的呼聲，是預(yù)防和應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生健康問(wèn)題的人間正道。只有真正樹(shù)立人類命運(yùn)共同體意識(shí)，才能突破全球衛(wèi)生治理面臨的資源困境、政治挑戰(zhàn)等，才能構(gòu)建起防疫有力度、合作有溫度的人類衛(wèi)生健康共同體，為維護(hù)全人類生命健康筑起堅(jiān)實(shí)的防線。

《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第5期